Можно ли проследить историю бюрократии? Оказывается, можно. Это одна из проблем, которые изучает единственная в нашей стране кафедра истории государственных и общественных организаций СССР Московского государственного историко-архивного института. Наш корреспондент Д. МАКАРОВ беседовал с ее заведующим доктором исторических наук, профессором Н. П. ЕРОШКИНЫМ.
КОРР. Николай Петрович, можно ли установить, когда возникла бюрократия?
Н. Е. Бюрократия и бюрократизм так же стары, как старо государство. Советский бюрократизм вырос не на пустом месте, а пришел в нашу социалистическую действительность из многовековой истории страны.
Сложная иерархия российской бюрократии стала оформляться в Русском государстве с XVI-XVII вв. и завершилась уже в условиях абсолютной (неограниченной) монархии при Петре I введением знаменитой "Табели о рангах" 1722 г., подразделившей все служебные чины Российской империи на 14 "классов". Из общей массы чиновничества выделилась его верхушка (I-V классы), фактически недоступная никакому контролю.
КОРР. В чем особенности российской бюрократии?
Н. Е. Бюрократизм, как особый стиль управления, многогранен. Главным его признаком является бюрократический централизм - принцип организации и деятельности государственного аппарата, при котором полнота полномочий, большинство распорядительных и часть исполнительных функций сосредоточивались в верхних его этажах.
Социально-политической основой государственного аппарата в России была неограниченная власть монарха, которая увеличивала всю систему бюрократического централизма. Крайнее развитие бюрократического централизма снижало оперативность государственного аппарата, поэтому в царской России время от времени проводились кампании по сокращению переписки и штатов, создавались временные оперативные органы, проводилась децентрализация, особенно значительная в период буржуазных реформ 60 - 70-х гг. XIX в. Однако все эти меры носили кратковременный и половинчатый характер.
Бюрократический централизм вызывал и обширное бумажное делопроизводство: центральное звено ведомства (министерство), сосредоточив в своих руках всю полноту полномочий, рассылало множество указаний, делало запросы, а местные звенья ведомства отвечали на это потоком отчетов и информационных сведений. Все эти признаки бюрократизма порождали и еще один - волокиту, особенно процветавшую в царских судах, где дела длились иногда по нескольку десятилетий.
КОРР. Но ведь после Октябрьской революции бюрократическая машина централизма была уничтожена.
Н. Е. Да, Великий Октябрь сломал карательный аппарат буржуазно-помещичьего государства, включив в новый советский государственный аппарат лишь некоторые учетно- регистрационные и хозяйственные звенья.
Занимавшие пустые роскошные особняки бывших министерств и прочих учреждений рабочие, солдаты и матросы не догадывались, что вскоре в те же двери вползет и на многие годы обоснуется в советском государственном аппарате его самый страшный враг - бюрократизм. Молодому Советскому государству требовались специалисты по управлению, а ими были пока только бывшие чиновники. Они и принесли в советский государственный аппарат свои старые бюрократические методы управления, а служащие из рабочих и крестьян из-за низкой культуры не могли им противопоставить что-либо иное.
КОРР. Что вы можете сказать о ленинских методах борьбы с бюрократизмом?
Н. Е. В. И. Ленин в своей брошюре "Очередные задачи Советской власти" (апрель 1918 г.) призвал "вырывать повторно и неустанно сорную траву бюрократизма". Он считал главными средствами борьбы с бюрократизмом установление широких связей с народными массами, привлечение их к управлению, проверку исполнения и обличение конкретных носителей бюрократизма. Особенно высоко ставил В. И. Ленин критику "снизу", огласку фактов бюрократизма в прессе.
С самого начала Ленин предвидел трудности борьбы с этим опасным явлением. Он говорил, что "с бюрократизмом мы будем бороться долгие годы".
Вопросы борьбы с бюрократизмом поднимались на партийных съездах и пленумах, велись по линии специальных ведомств - наркоматов Рабочего контроля (с 1920 г.), с 1923 г. - Центральной контрольной комиссии - Рабоче-крестьянской инспекции (ЦКК - РКИ), в деятельности которых широко участвовали массы, вырабатывались эффективные меры борьбы с бюрократизмом (чистки государственного аппарата, создание "отрядов" по проверке работы учреждений.
КОРР. Как повлиял на государственный аппарат культ личности Сталина?
Н. Е. Его последствиями были резкое усиление централизации государственного аппарата, подмена демократического централизма административно-директивной системой управления.
В те годы появились и новые явления советского бюрократизма: декларативность, стремление выдать желаемое за действительность, двойные нормы принципов демократии.
С одной стороны, принятая после всенародного обсуждения Конституция - действительно, самая демократическая в мире, а с другой, одновременно, - массовые нарушения законности, репрессии 1937 - 1939 гг., гигантская кровавая чистка государственного и партийного аппарата.
С одной стороны, Советы - органы государственной власти, однако, с другой - реальная власть сосредоточивалась в руках работников аппарата исполкомов, депутаты превращались в совещательных членов.
КОРР. Вы говорили, что в первые годы Советской власти у большинства новых управленцев не хватало культуры. Но ведь в 20 - 30-е гг. произошла культурная революция.
Н. Е. В первые годы Советской власти бескультурье ассоциировалось чаще всего с малограмотностью, и преодоление его шло чаще всего в сторону развития профессиональной подготовки. В последующие десятилетия профессиональная подготовка многих управленцев зачастую опережала развитие их культурного уровня. Все это создавало питательную среду для чванства, грубости, появления случаев невнимательного отношения к нуждам трудящихся. Для этой части советских работников были характерны мещанские обывательские идеалы, презрительное отношение к истории страны, ее литературе и искусству, как не приносящим реальных результатов развитию экономики.
Можно сказать и еще об одном факторе, который способствовал сохранению бюрократизма - социально- психологическом. Дореволюционная Россия не знала буржуазной демократии.
В условиях многовекового господства в России монархизма сложился своеобразный культ почитания, признание того, что везде снизу доверху должен быть свой "хозяин", который за всех решает. В общем, это сложное и, к сожалению, еще не изученное социально-психологическое явление.
КОРР. Делались ли попытки обуздать бюрократизм после смерти Сталина?
Н. Е. После XX съезда партии такие попытки делались, но проводились они при сохранении старой административно- директивной системы и всегда сверху, что в конечном итоге предопределило их неудачу. Так, в 1956 г. осуществлялась известная децентрализация промышленности, с упразднением промышленных министерств и созданием совнархозов. Однако эту реформу не удалось связать с централизованным планированием, единой научной политикой и совнархозы пришлось упразднить. В 1965 г. была проведена и хозяйственная реформа, но и она не затронула старую административную систему и статус предприятий и также оказалась неудачной. В 50 - 70-е гг. проводились отдельные кампании по сокращению переписки, совершенствованию структуры учреждений и делопроизводства, борьбе с многозвенностью и т. д. Все это было борьбой с последствиями бюрократической, административной системы при полном ее сохранении, в условиях явно недостаточного демократизма, гласности, недоверия к государственному мышлению масс.
Особенно обнажился бюрократизм в последнее двадцатилетие. Застой социально-экономической жизни страны создал благоприятные условия для бюрократии: изображать видимость дела, ничего не делая. В эти годы возросло число министерств и ведомств (до недавних постановлений о слиянии ряда министерств насчитывалось 615 общесоюзных, союзно-республиканских и республиканских министерств и ведомств), постоянно росла численность служащих государственного аппарата, усилились тенденции бюрократического централизма. Все ведомства захлестнул поток инструкций, инструктивных писем, распоряжений, что создает до сих пор, в условиях перестройки, дополнительные трудности.
КОРР. Есть ли "лекарство" от бюрократизма?
Н. Е. Есть. Но болезнь слишком запущена, чтобы оно подействовало сразу.
Проведение экономической реформы нанесет по бюрократическому централизму смертельный удар, ведь отпадет надобность в содержании огромных управленческих штатов.
Демократизация и гласность советского общества будет означать восстановление ленинских норм борьбы с бюрократизмом.
ОТ РЕДАКЦИИ. Когда материал готовился к печати, пришло сообщение о кончине Н. П. Ерошкина. Выражаем искреннее соболезнование семье и близким покойного.
ОРИЕНТИР. ДИСЦИПЛИНА И ДЕМОКРАТИЯ