УКАЗ главы государства о создании семи федеральных округов и три президентских законопроекта об укреплении Федерации продемонстрировали серьезность намерений Владимира Путина навести порядок в отношениях центра и регионов.
Желание навести "конституционный порядок" в регионах давно кочует по кремлевским коридорам. Помнится, и сам я в далеком 1993 году представил президенту Борису Ельцину записку, где предлагал сократить число представителей главы государства в субъектах Федерации и одновременно резко усилить их полномочия. Правда, федеральных округов для будущих "генерал-губернаторов" планировалось не семь, как сегодня, а восемь. Но поскольку тогда у Кремля и региональных глав случилось нечто вроде "медового месяца", несвоевременный документ как в воду канул.
Вся власть - Советам?
ОДНА из ключевых позиций президентского "федеративного пакета" - изменение принципа формирования Совета Федерации.
Как известно, в 95-й статье Конституции России записано только, что в Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации: по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти. Согласно закону 1995 г. этими представителями стали по должности главы законодательной и исполнительной власти регионов, которые временно наезжали в Москву для законодательной работы. Теперь эти нормы предлагается отменить и сформировать Совет Федерации на постоянной основе.
Идея абсолютно здравая, но схема ее реализации вызывает ряд вопросов.
Вопрос первый: может ли считаться представителем исполнительной власти лицо, которое назначается и отзывается местными законодателями?
Ответ очевиден - не может. Фактически же по схеме нового законопроекта губернатор получает лишь право кадровой инициативы. А выдвинутый им кандидат не только утверждается законодательным органом власти, но и полностью от него зависит.
Таким образом, в Совете Федерации, по сути, будут представлены интересы одной только законодательной ветви. И вся эта конструкция становится похожей на светлой памяти "вертикаль Советов", на восстановление которой уже и не надеялись даже самые отъявленные мечтатели в КПРФ.
Поэтому было бы логичнее, чтобы, как и местная Дума, сам губернатор назначал бы своего полпреда в Совет Федерации. Возможно, с согласия местных законодателей.
Вопрос второй: будет ли достаточно весомым авторитет обновленного Совета Федерации?
Ведь согласно действующей Конституции верхняя палата парламента имеет право решать важнейшие стратегические вопросы, касающиеся судеб всей страны. Именно Совет Федерации дает президенту согласие на введение военного и чрезвычайного положения, на использование Вооруженных сил России за рубежом, утверждает генерального прокурора и судей Конституционного суда, принимает окончательное решение об отрешении президента страны от должности и назначает новые выборы главы государства.
Очевидно, эти и некоторые другие исключительно важные полномочия были не случайно переданы "палате регионов". Поэтому в решении именно этих вопросов, на мой взгляд, должны по-прежнему участвовать избранные главы субъектов Российской Федерации, а не только их профессиональные представители.
Третий вопрос связан с "тонкостями" переходного периода.
Как планируется, закон о новом порядке формирования Совета Федерации должен вступить в силу 1 февраля 2001 г., а избрание представителей регионов - завершиться к 1 апреля 2001 г. Однако в конце 2000 года почти в половине субъектов Федерации пройдут выборы губернаторов и законодательных собраний.
Имеет ли смысл вновь избранным руководителям на несколько месяцев становиться членами Совета Федерации, или им лучше отказаться от участия в его работе до избрания постоянных представителей их регионов? Но как такая ситуация повлияет на работу верхней палаты парламента и весь законодательный процесс, в частности на процедуру принятия федерального бюджета-2001?
"Казнить нельзя помиловать..."
ИСКЛЮЧИТЕЛЬНО важная задача, на решение которой направлены президентские законопроекты, - защита единого правового пространства страны. Проще говоря, местные власти обязаны научиться беспрекословно исполнять федеральные законы и не издавать актов, им противоречащих. А права и свободы граждан должны быть равным образом защищены на всей территории России. Если эти требования злостно не исполняются, президент имеет право снять губернатора или, к примеру, распустить местное законодательное собрание.
Под такой концепцией можно подписаться обеими руками. Но вот как ее предлагается воплотить в жизнь?
Согласно поправкам к закону "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ" право укоротить заигравшихся местных законодателей имеет как глава государства, так и губернатор.
Что касается президента, то он может сначала направить предупреждение, а если оно не подействует - внести в Государственную Думу проект закона о роспуске законодательного органа конкретного региона. Правда, для того чтобы пройти всю "технологическую цепочку" от начала до конца, необходимо как минимум четыре судебных решения (по два на каждую стадию) - о том, что акты субъекта Федерации действительно нарушают федеральное законодательство, права и свободы граждан, что законодатели не только отказываются их отменить, но и продолжают злонамеренно гнуть свою линию и так далее.
При этом описываемая в законе процедура чрезвычайно усложнена и одновременно расплывчата. Например, под "соответствующим судом", от решений которого в итоге зависит судьба законодательной власти регионов, можно понимать и районный, и городской. Но ведь речь идет не о каком-то административном проступке! На мой взгляд, судебные решения о соответствии актов и действий региональных властей должны выноситься Верховным судом РФ, а не местными судьями, которые не являются в полном смысле независимыми.
Глава субъекта Федерации тоже может распустить "свою" Думу, если установлено (опять-таки "соответствующим судом"), что принятые ею законы противоречат местной конституции или областному уставу.
Но вот ведь незадача: основные законы многих регионов сами по большей части не соответствуют Конституции РФ и федеральному законодательству. Очевидно, что губернатор может воспользоваться этим своим правом только в случае, если местная конституция получила от федеральных властей "знак качества". В противном случае создается автоматическая система "размножения" антиконституционного законодательства.
Предлагаемая схема отстранения президентом от должности губернатора-нарушителя во многом похожа на процедуру роспуска законодательного органа, а потому требует аналогичных уточнений. Так, на мой взгляд, отстранение от должности главы субъекта Федерации тоже должно производиться на основании решения Верховного суда.
Если же говорить о более серьезных вещах, то проблема заключается не в том, чтобы дать президенту право снимать с должности зарвавшихся региональных руководителей. Такое право было записано еще в законе 1992 года. Необходимы "приводные ремни", чтобы эта норма не осталась висеть в воздухе.
Во-первых, нужна предельно ясная и четкая процедура действий, желательно закрепленная в том числе в Гражданском и Гражданско-процессуальном кодексах. У судов не должно быть разночтений в том, как применять норму закона.
Во-вторых, остро необходима поправка в избирательное законодательство, согласно которой губернатор или президент республики, отстраненный от должности, не мог бы принимать участия в новых выборах главы региона. В противном случае их победа практически всегда гарантирована: в России любят "обиженных" и даже заворовавшегося местного начальника выберут снова - назло Москве.
Собственно, именно из этих соображений президент Ельцин практически ни разу не использовал свое право отстранять глав регионов с должности. Единственное исключение, подтвердившее правило, - отставка губернатора Свердловской области Эдуарда Росселя: уже через несколько месяцев свердловчане триумфально вернули "пострадавшего от происков Кремля" Эдуарда Эргартовича на прежнее место.
И, наконец, в-третьих, важно продумать, как в "технологический процесс" включить полномочных представителей президента в федеральных округах, которым глава государства дал широкие полномочия. Однако во внесенных законопроектах почему-то не закреплено их право обращаться с исками против губернаторов.
Шаг вперед, два шага назад
ПОСЛЕДНИЙ президентский законопроект касается "оптимизации" местного самоуправления - губернаторам даруется право отстранять от должности руководителей местного самоуправления. И это для них - настоящий подарок.
Фактическое проведение "вертикали" исполнительной власти на уровень местного самоуправления многократно усиливает власть глав администраций. И если раньше федеральный Центр активно поддерживал самостоятельность местного самоуправления для того, чтобы держать в напряжении местных лидеров, то теперь системная оппозиция губернаторам исчезает в принципе.
Пожалуй, этот законопроект наименее удачен в президентском "федеративном пакете". Если только он не является неким способом подсластить "горькую пилюлю", своеобразной платой главам субъектов за их лояльность жесткой государственной политике Владимира Путина.
Шанс для Шанцева