Чем вызвана необходимость перестройки нашей избирательной системы? Каковы пути ее совершенствования? Какой ей быть? Эти и другие вопросы и предложения, связанные с предстоящими выборами в местные Советы народных депутатов, волнуют многих читателей. Ответить на них наш корреспондент В. Шоронецкий попросил заведующего сектором Института государства и права АН СССР доктора юридических наук, профессора Б. Н. ТОПОРНИНА.
КОРР. Борис Николаевич! Первый вопрос А. Осипова: чем вызвана необходимость совершенствования нашей избирательной системы?
ТОГЮРНИН. Начну с того, что усиление начал выборности в механизме управления - это общая потребность процесса демократизации советского общества.
Нельзя не признать, что многие стороны нашей избиратель ной системы, бесспорно, уста ре ли и нуждаются в обновлении. Впрочем, это и неудивительно. Ведь с середины 30-х годов, когда была осуществлена кардинальная реформа порядка образования Советов, в сущности мало что менялось, хотя за прошедшие полвека общество ушло далеко вперед. Более того, негативные явления в общественно-политической жизни нанесли авторитету прежней избирательной системы немалый ущерб. Формализм, заорганизованность, стремление к чрезмерно детальному регулированию социального состава депутатов - эти и другие черты, хорошо знакомые нам на практике, снижали интерес населения к выборам, ослабляли живую связь граждан со своими депутатами. Советами в целом.
В обновлении нуждается не только порядок организации и проведения выборов, но и сама практика избирательных кампаний. Ведь от некоторых сложившихся традиций пора отказываться. Скажем, практически отсутствовала критическая оценка достоинств и недостатков кандидатов в депутаты.
Предложения принимались нередко без обсуждения, не говоря уже о сопоставлении с другими предложениями. С непонятной легкостью выдавались удостоверения "заочного" голосования по представлению паспортов, а то и без них, родственникам и знакомым отсутствовавших избирателей.
Словом, пришло время пересмотреть как в нашем законодательстве, так и в сложившейся практике те формы, которые устарели и не работают в современных условиях.
КОРР. Читатель В. Стебельков считает, что нам следует вернуться к избирательной системе, существовавшей у нас до 1936 г. По его мнению, "иначе мы не уйдем от формализма". Насколько такое предложение реально?
ТОПОРНИН. Не только читатели, но и некоторые специалисты предлагают вернуться к избирательной системе, действовавшей в нашей стране до 1936 г., если не полностью, то по ряду существенных параметров. Такие предложения понять можно. И сегодня мы отдаем должное этой системе, в которой принципы социалистической демократии сочетались с конкретными, своеобразными решениями, порожденными обстановкой этапа становления и развития Советской власти. Напомню, что прежняя избирательная система исходила из полновластия трудящегося народа, возглавляемого рабочим классом, из задач самого широкого привлечения рабочих и крестьян к выборам. Впервые трудящийся человек стал по- настоящему определять исход выборов. Но нельзя забывать и о том, что конкретные условия становления социализма в стране, и в особенности острота классовой борьбы, неодинаковый уровень политической культуры у рабочих и крестьян, давление и вмешательство международного империализма, - все это привело к тому, что рабочие имели практически пятикратное преимущество перед крестьянами в органах представительства, а все те, кто принадлежал к категории бывших эксплуататоров и их пособников, вообще лишались избирательных прав. Это были, разумеется, временные решения, которые отпали с окончательной победой социализма.
Отдельного разговора заслуживает вопрос о многостепенных выборах. Напомним, что до середины 30-х годов прямыми выборами, т. е. непосредственно населением, избирались только сельские и городские Советы. В уездах (затем районах), губерниях (впоследствии краях и областях), а также в республиках созывались съезды Советов. Их делегаты избирались путем открытого голосования в районах - сельскими и поселковыми Советами, в областях - районными съездами Советов и Советами городов и поселков и т. д. Съезд Советов СССР избирался представителями городских Советов и Советов городских поселений - по одному делегату на 25 тыс. избирателей и представителями областных и краевых съездов - по одному делегату на 125 тыс. населения.
Стоит ли нам возвращаться к многостепенным выборам? Думаю, нет. Прямые выборы при любом подходе более демократичны и способствуют более прочной связи депутатов с избирателями (наказы избирателей, отчеты перед избирателями, встречи с избирателями, отзыв депутата избирателями и т. д.). Что же касается слабых сторон в практике таких связей (большие округа, трудности общения с избирателями, формализм определенных форм и т. д.), то их нужно и можно преодолевать, в том числе используя новые технические средства информации и коммуникации. Свои слабости, и немалые, есть и у многостепенных выборов, и в первую очередь отсутствие прямого представительства населения, изначальной связи между избирателями и депутатами. Хотя такая система усиливает связь нижестоящих и вышестоящих органов.
КОРР. Сравнивая количество депутатов в нашей стране и за рубежом, И. Бабич спрашивает, нельзя ли у нас сократить число народных избранников.
ТОПОРНИН. Отвечая на этот вопрос, хотелось бы прежде всего отметить, что здесь главное - это наши потребности. Количество депутатов у нас не раз изменялось в зависимости от критериев подхода. Сегодня мы более прочно связываем вопрос о численном составе депутатов с их функциями. И здесь имеются свои пределы. Если депутатов будет мало, то у них не хватит сил для того, чтобы обеспечивать работу Советов, а сами Советы могут стать недостаточно представительными. Если слишком много, то могут проявиться другие минусы (ограниченность возможностей для выступлений на сессиях, для контактов с руководителями исполкомов Советов и т. д.).
Иными словами, Совет может утратить качества работающего органа. Задача, как видно, состоит в том, чтобы - определить оптимальную численность депутатов на каждом уровне системы Советов. У меня вызывает сомнение целесообразность избрания в городской Совет - даже крупного города - около или более тысячи депутатов.
КОРР. По мнению многих читателей, надо на выборах выдвигать для обсуждения не одну, а несколько кандидатур. Сравнение даст возможность остановиться на лучших. Так считают В. Голованенко, А. Романюк, В. Марченко, А. Полей и другие.
ТОПОРНИН. Полностью с этим согласен. Ведь смысл, назначение выборов и состоит в том, чтобы определить такой состав Советов, который позволит как можно полнее и эффективнее реализовать принципы социалистического народовластия. В ходе избирательной кампании предстоит отобрать лучших, наиболее достойных, способных и энергичных представителей народа в органах государственной власти. А для этого надо сопоставить, сравнить качества кандидатов, предлагаемых различными общественными организациями, собраниями граждан в трудовых коллективах, по месту жительства и т. д.
В свое время бытовало убеждение, что в СССР, где имеется одна партия - КПСС, являющаяся общепризнанной ведущей и направляющей политической организацией, выдвижение нескольких кандидатов нецелесообразно и может только подорвать единство общества. На определенном этапе нашей истории подобный подход имел основания. Сегодня же дело обстоит иначе. На выборах речь идет об отборе тех, кто лучше других справится с ответственными государственными функциями.
Говорят, что все кандидаты прочно стоят на платформе социализма, активно поддерживают политику перестройки, курс партии на ускорение социально-экономического развития советского общества. Все это так. Но у разных кандидатов неодинаковые представления о том, каким образом они и Совет в целом должны решать задачи. Отличаются они и мерой личной энергии, общественным темпераментом, отношением к людям и т. д.
Что же делать, чтобы не ошибиться? Чтобы случайные и не самые главные черты человека не стали определяющими?
Отбор кандидатов сегодня идет, как правило, на этапе их выдвижения избирателями на собраниях и в трудовых коллективах. Именно здесь важно обеспечить демократизм, гласность, развитие критики, активное участие каждого участника собрания в обсуждении выдвинутых кандидатур. Настоящая, а не формальная заинтересованность избирателей, понимание ответственности отбора - это ключ к успеху.
Мы наблюдаем, что в ходе нынешней избирательной кампании многие недостатки прошлого, характерные для этапа выдвижения кандидатов в депутаты, постепенно исправляются. Начнем с того, что собрания стали, как правило, проводиться в удобное для избирателей время, а не на ходу, скажем в обеденный перерыв.
Очень часто вопрос о выдвижении рассматривается на собраниях коллективов цехов, участков, смен, бригад и других подразделений предприятий и учреждений, на сельских сходах граждан, т. е. в самой гуще народа. Примечательно и то, что на собрания по выдвижению кандидатов приглашаются представители избирателей и общественных организаций, как мы говорим, по месту жительства.
Но, к сожалению, кое-где старые подходы дают о себе знать. Живая работа среди избирателей, внимательное и всестороннее изучение качеств кандидатов, отношение к ним в трудовых коллективах, по месту жительства порой подменяются оторванными от жизни кабинетными решениями, слепой погоней за формальными показателями состава депутатов.
Наше общество располагает сегодня огромным кадровым потенциалом. Настоящих общественников, людей, преданных делу, энергичных, смелых, инициативных, понимающих суть перестройки, умеющих проводить ее в жизнь, очень много.
Поэтому включение самых широких слоев избирателей - это предпосылка действенного отбора лучших. Кстати, в условиях проводимого эксперимента будут опробованы и новые организационные решения.
КОРР. Расскажите, пожалуйста, о сути этого эксперимента. Об этом просят И. Белов, П. Судаков и другие.
ТОПОРНИН. Примерно 5% Советов - а это 2,5 тыс. - будут избраны в многомандатных округах.
В чем особенности проведения выборов в таких округах? Во-первых, многомандатные округа отличаются от одномандатных тем, что в них одновременно избираются несколько депутатов.
Во-вторых, в каждом из этих избирательных округов будет выдвигаться больше кандидатов, чем имеется мест по данному избирательному округу. Таким образом, избиратели получают возможность отбора на последней стадии избирательной кампании - на стадии голосования. И следовательно, повышается их заинтересованность на всех этапах избирательной кампании.
Важная особенность голосования в многомандатных округах и в том, что те кандидаты, которые не прошли в Совет, но получили более 50% голосов избирателей, войдут в число резервных депутатов.
КОРР. А не может ли получиться так, что кради демократии" при баллотировании нескольких кандидатов мы лишимся в Советах людей действительно достойных? - спрашивает П. Князев.
ТОПОРНИН. Вопрос очень важный. Выборы по-новому предъявляют и новые требования к политической активности, уровню политической культуры самих избирателей. Если этого не будет, если не будет настоящей, хорошей предвыборной агитации, настоящей заинтересованности избирателей, то "проколы" возможны. Но, наверное, суть не только в этом.
Нам нужно посмотреть на этот вопрос шире. Дело в том, что у нас самих создавался стереотип - если не изберут того, кто нам лично кажется самым подходящим, то это означает чуть ли не катастрофу. Наверное, кандидату, которого "прокатят", может быть нелегко, но человек политически активный должен идти на риск и заранее думать о своем авторитете. Пусть избиратели сами решают вопрос, кто же из двух трех кандидатов будет лучше выполнять их наказы, будет более активным, деловым.
КОРР. Многих волнует вопрос о тайном характере выборов. Ведь как они у нас проходили до сих пор? "Получаешь бюллетень - все на тебя смотрят, - пишет М. Купцов. - Зашел в кабину - ясно, ты проголосовал против. Вот и не заходят многие, идут прямо к урне..." Что тут следует предпринять?
ТОПОРНИН. Действительно, кабины часто ставились как бы в расчете на то, что они, как правило, не будут использоваться. Ясно, что в новых условиях с такой порочной практикой надо решительно кончать, ибо она так или иначе искажает подлинную картину и не позволяет точно представить общественную оценку как работы того или иного Совета, так и качеств кандидата в депутаты. Теперь предусмотрено так устанавливать кабины для тайного голосования, чтобы избиратели обязательно проходили через них, там заполняли избирательные бюллетени. Это приобретает особое значение в многомандатных округах. Ведь незаполненный или неверно заполненный бюллетень может сыграть свою роль при избрании того или иного кандидата, поэтому избиратели должны обязательно решать для себя вопрос о том, за кого они голосуют.
КОРР. Читатель О. Хомков спрашивает: обязательно ли избирать депутатами лиц по должности?
ТОПОРНИН. У нас действительно сложилась традиция, при которой практически все министры на уровне Союза ССР, союзных и автономных республик, руководители отделов и управлений исполкомов местных Советов как бы автоматически выдвигались кандидатами в депутаты. С этой традицией мы как-то свыклись, и быть или не быть депутатом - стало нередко делом престижа. Но, наверное, сегодня надо посмотреть на ситуацию по-другому. Депутатское звание - не приложение к должности. Нужно принимать во внимание не должность, а политические, деловые, моральные качества человека. А самое главное состоит в другом. Поскольку аппарат управления подконтролен и подотчетен Советам, то подавляющее большинство депутатов должны составлять люди, не работающие в этом аппарате. Руководитель того или иного государственного учреждения должен отчитываться перед представительным органом. И естественно, что он обязан нести эту ответственность во всех аспектах, а не только во время отчетов на сессиях Советов.
КОРР. А не приведет ли новый подход к выборам к нарушению порядка, проявлению безответственности, злоупотреблению демократией, не перечеркнет ли ее достоинства? - выражает беспокойство К. Щеглов.
ТОПОРНИН. Конечно, бывает, что самые хорошие намерения и нормы как-то искажаются и нарушаются. С такими фактами надо бороться.
Считаю, что после апрельского (1985 г.) Пленума ЦК КПСС у нас складывается такая общественная атмосфера, вырабатываются такие формы и методы, которые способны противостоять анархии, безответственности, попыткам противопоставить себя обществу.
РАЗМЫШЛЕНИЯ О САМОМ НАСУЩНОМ. Нужен профессиональный парламент