12 ДЕКАБРЯ 2003 г. исполняется 10 лет новой российской Конституции. Если бы не причуды истории, мы могли бы отмечать эту дату гораздо раньше, поскольку специальная комиссия по подготовке проекта Конституции была создана еще в 1991 г. Однако раздираемая противоречиями и погрязшая в бюрократии комиссия так и не смогла прийти к согласованному документу.
Тогда президент Борис Ельцин дал секретное поручение двум юристам - С. Алексееву и С. Шахраю в короткий срок подготовить альтернативный проект. В результате он и стал основой действующей Конституции. Сегодня Сергей ШАХРАЙ - гость нашей газеты.
НЕПОСРЕДСТВЕННЫМ поводом для поручения президента стала неудавшаяся попытка съезда объявить ему импичмент. Конфликт вылился в назначение на 25 апреля 1993 года референдума о доверии президенту и правительству. Работу над проектом надо было завершить к этому моменту. Было очевидно, что без новой Конституции невозможно преодолеть противостояние властей и раскол в обществе. Конституционная комиссия, получившая от Р. Хасбулатова статус постоянно действующего органа, могла подготовить проект основного закона лишь в неопределенном будущем, причем с вертикалью Советов и всевластием съезда.
Диктатура Конституционного суда
ОДНИМ из главных достоинств нашего проекта стала конструкция очень сильного органа конституционного контроля. Что бы ни говорили оппоненты в первые годы существования новой российской Конституции, но главное было сделано - после принятия этого документа политические конфликты ушли с улиц и баррикад в зал Конституционного суда. Там они обрели форму хотя и очень жарких, но вполне цивилизованных юридических споров.
Достаточно вспомнить, сколько раз на протяжении 1994 - 1999 гг. страна оказывалась на грани опасных кризисов, когда парламент выражал недоверие правительству или инициировал процедуру импичмента президента, когда президент и правительство совместными усилиями пытались добиться досрочного роспуска парламента. А жесточайший политический кризис, разразившийся из-за начала войны в Чечне? Во всех этих случаях конфликтующие стороны, которые раньше были готовы взяться за оружие, все-таки подчинялись Основному закону и шли "выяснять отношения" в Конституционный суд.
В результате возникла своеобразная диктатура Конституционного суда. Решения правительства мог отменить президент. Решения парламента и президента мог отменить суд. А решения Конституционного суда не мог отменить никто. Фактически он осуществлял "авторский надзор" за тем, чтобы здание новой российской государственности получилось именно таким, каким оно было задумано в новой Конституции.
"Слишком много свободы"
НОВУЮ Конституцию часто критикуют за то, что в ней якобы слишком много "воздуха", много свободы. Дескать, лучше было бы все сразу жестко прописать, четко разграничить полномочия всех органов власти, исключить разного рода неопределенности и необходимость согласования интересов "по горизонтали" и "по вертикали".
Но ведь мы писали именно Конституцию, а не устав гарнизонной службы! И главный замысел как раз был в том, чтобы появилась не "инструкция к газовой горелке", а свод общих принципов, правил и процедур. Именно это позволило новой Конституции сыграть роль клапана, через который избыточное "политическое давление" сбрасывалось в правовое русло.
Острейшие противоречия, которые существовали между президентом и парламентом, между федеральным центром и регионами, не позволяли на тот момент раз и навсегда детально урегулировать многие важные вопросы. С другой стороны, невозможно было больше жить без Конституции - генерального плана нового государственного устройства. Поэтому была принята схема: те вопросы, по которым нельзя достичь общественного консенсуса сейчас, откладывались на "потом". Однако в Конституцию сразу закладывались эффективные способы их решения - конституционные законы, согласительные процедуры, решения Конституционного суда.
Думаю, что именно эта повышенная "внутренняя свобода" Конституции помогла ей противостоять всем попыткам ревизии, которые неоднократно предпринимались за прошедшие десять лет. Фактически возникла ситуация, когда, не ломая текст Основного закона, можно серьезно модифицировать политический режим в стране, естественно, при сохранении базовых демократических ценностей. По сути, в рамках действующей Конституции в России произошел переход от Второй к Третьей, а затем и к Четвертой республике.
"Бермудский треугольник" власти
ПРИНЯТО считать, что в Конституции установлена модель суперпрезидентской республики. Но этот вывод основывается не на анализе Основного закона, а больше на впечатлениях от личности первого президента страны.
На самом деле, как говорил Сергей Алексеев, по новой Конституции "мы из президента делаем британскую королеву". В отличие от начала 90-х годов институт президента нами был выведен из системы исполнительной власти. А президентские полномочия в основном сводились к роли арбитра. Президент должен был "вступать в игру" прежде всего в двух случаях: во-первых, когда возникает конфликт между парламентом и правительством и надо принимать решение либо о досрочном роспуске парламента, либо о смене кабинета; во-вторых, когда возникает конфликт между федеральным центром и регионом. Тут президент мог использовать целую палитру инструментов - от инициирования согласительных процедур до приостановки региональных актов, обращения в Конституционный суд и даже введения чрезвычайного положения.
Именно эта роль главы государства как арбитра и символа единства страны требовала, чтобы президент напрямую избирался населением.
К сожалению, при доработке проекта чистота модели не была выдержана до конца. Во-первых, президенту вернули право издавать нормативные указы. Во-вторых, выпало положение о необходимости получать согласие парламента и на отставку премьера.
Не менее часто утверждают, что в Конституции "записан" слабый парламент. С этим расхожим представлением трудно бороться, поскольку наши депутаты по старой российской традиции сильной считают только ту власть, которая может напрямую всех снимать-назначать и делить бюджетные деньги.
А ведь главное оружие парламента - это принятие законов. Другое дело, что кое-кому просто лень влезать в эту рутину. Наши депутаты подчас даже не хотят использовать имеющиеся возможности влиять на расходование бюджетных денег. Например, третий год подряд добровольно голосуют за лишение своего собственного органа - Счетной палаты - права оперативного контроля за финансовой деятельностью правительства.
Еще одна популярная тема для критики действующей Конституции - якобы исключительная противоречивость раздела о федеративном устройстве. Одним не нравится значительная самостоятельность регионов, другие никак не могут понять, зачем нужны два с лишним десятка каких-то непонятных "предметов совместного ведения".
Мы вкладывали в Конституцию модель так называемого "кооперативного федерализма". Такой подход предполагает как раз наличие обширного поля "совместного ведения" - то есть тех проблем и вопросов, которые центр и регионы должны решать совместными усилиями. Безусловно, там, где есть проблема, бывает трудно обойтись без споров и конфликтов. Конечно, договариваться труднее, чем командовать. Но, как только под давлением богатых регионов и ретивых чиновников предметы совместного ведения будут "распилены" до конца, регионы и федерация повернутся друг к другу спиной, поскольку у них вообще не останется предмета для диалога. Это как в семье - ссоры по поводу детей и имущества являются поводом для взаимного общения, пусть даже и на повышенных тонах. Если же все поделено - разговаривать не о чем.
Наша история неоднократно показывала, что реформы, которые шли "сверху", рано или поздно "выдыхались". Поэтому создание условий для повышения самостоятельности, инициативности и ответственности людей на местах - залог сохранения энергии перемен. Федерализм в России - это способ существования демократии.
Можно ли переписать Конституцию?
ЭТО может произойти в 2007 году, к концу второго срока полномочий действующего президента.
Дело в том, что крупные финансово-промышленные группы и олигархи, поделив собственность, озаботились созданием политических гарантий ее безопасности. Наибольший риск с этой точки зрения представляют для них прямые выборы президента. В России нередко "голосуют сердцем", поэтому всенародно избранный президент может оказаться абсолютно самостоятельным в своих действиях и даже провести национализацию. Чтобы устранить эту угрозу, олигархам надо отменить прямые президентские выборы и перейти к так называемой "немецкой модели", когда президент избирается парламентом, а главной политической фигурой становится опирающийся на парламентское большинство премьер (канцлер).
Но я все-таки надеюсь, что у общества и политической элиты хватит мудрости и сил сохранить в неприкосновенности уже доказавший свою эффективность Основной закон России.
Анекдот в тему
- Вчера целый день деньги отмывал.
- Что, хорошую прибыль получил?
- Да нет, кот в кошелек нагадил.
Будущая Конституция: разные точки зрения