XIX Всесоюзная партийная конференция еще раз подчеркнула: обновление нашей жизни невозможно без правового обеспечения. Углубление демократизации, вопросы гласности, личных прав и обязанностей граждан, свободы совести требуют законодательного подкрепления.
О том, как идет этот процесс, - беседа нашего корреспондента с заведующим отделом социалистической законности Института государства и права АН СССР доктором юридических наук, профессором В. М. САВИЦКИМ.
КОРР. Валерий Михайлович, в нашей редакционной почте немало писем о нарушениях социалистической законности в отношении граждан. Читатели спрашивают: чем объяснить, что медленно внедряются демократические начала в правовую систему?
САВИЦКИЙ. Вопрос непростой. Оснований для него более чем достаточно. Нарушения социалистической законности изживаются медленнее, чем нам хотелось бы. Но меры для скорейшего перехода правовой системы на рельсы демократизации, гласности, гуманизма принимаются. Об этом, в частности, говорится и в резолюции XIX партийной конференции.
В настоящее время идет разработка нового уголовного законодательства, законов о гласности, о печати. Готовятся проекты законодательных актов, связанных с судебной реформой (о следственном аппарате, адвокатуре, повышении роли суда в жизни общества и другие). Наряду с этим отменяется, пересматривается большое число ведомственных нормативных актов и инструкций, которые прежде, как путы, сковывали творческую инициативу и самостоятельность хозяйственников, трудовых коллективов, были тормозом на пути развития нашей экономики, социальной сферы.
КОРР. Почему эта работа идет все же медленно?
САВИЦКИЙ. Задача нелегкая. Да и подготовка новых законов не терпит спешки. Скажу, например, что в УК РСФСР, действующий с 1961 г., внесено свыше 300 поправок и дополнений. Некоторые статьи его менялись 3 - 4 раза. Примерно такая же картина и в области уголовного процесса - УПК РСФСР весь в "заплатках", сделанных в разное время, по разным поводам и часто противоположных друг другу. Это свидетельствует о недостаточности многих первоначальных формулировок. Однако и медлить с разработкой новых законов, конечно, нельзя.
КОРР. А что, на ваш взгляд, тормозит процесс законотворчества?
САВИЦКИЙ. Один из тормозов, возможно главный, - отсутствие в нашей стране четких единых правил подготовки проектов законодательных актов.
Все мы знаем, сколько в нашей печати, особенно в последнее время, публикуется толковых предложений, как улучшить действующие законы. Но доходят ли эти предложения до законодателя, знает ли он о них? Уверенности в этом, к сожалению, нет. В лучшем случае кое-что из таких предложений попадает в картотеку ВНИИ советского законодательства Министерства юстиции СССР, чаще всего они там и остаются. Единые правила подготовки законодательных актов имеются во многих государствах мира. У нас же проект таких Правил годами ходит по инстанциям...
Другой, не менее опасный тормоз - в самой "кухне" создания законов. Более или менее готовый проект появляется "ниоткуда". Обсуждая его, ученые и практики не знают, что было в самом начале, какая концепция закона принималась за основу, какие ведомства и кто именно участвовал в подготовке проекта, каковы были их позиции - все это "не для оглашения".
Нередки препятствия и на последующем этапе. Члены комиссии работают над проектом с утра до позднего вечера, спорят до хрипоты, чуть ли не с лупой разбирают каждую предлагаемую норму правового акта, доказывают, убеждают, настаивают... А когда закон появляется - его трудно узнать: сложные положения "для ясности" убраны, острые углы закруглены, из нескольких вариантов норм остается обычно та, которая наиболее жестко ограничивает права личности. Берет досада. На последнем этапе работы какой-то "функционер", к тому же всегда остающийся неизвестным, росчерком пера выбрасывает из проекта одно, вставляет другое.
Ясно, что с демократией такая процедура подготовки законов ничего общего не имеет. Ее надо менять, делать гласной, честной, состязательной. Законотворчество по нашей Конституции - функция Верховного Совета СССР и его Президиума. Однако стремление партийных органов охватить все и вся не обошло стороной и эту область. На долю же работников юридических подразделений аппарата Президиума Верховного Совета, где сосредоточены опытнейшие юристы, остается лишь оформление только внешних реквизитов уже подготовленного законопроекта. В частных беседах они с тоской и болью так и говорят о себе: "Мы лишь оформители..." Думаю, что после XIX партийной конференции будут четко определены грани размежевания партийной и государственной работы и в этой чрезвычайно важной области.
КОРР. Готовятся проекты законов, как правило, долго. Чем же объяснить, что и после их принятия обнаруживается немало недостатков, неясностей? Редакция получает письма, авторы которых критикуют, в частности, некоторые положения Закона "О порядке обжалования в суд неправомерных действий должностных лиц, ущемляющих права граждан", Указа об анонимках...
САВИЦКИЙ. Думаю, что такая критика справедлива. За последние годы ни один правовой документ не рождался так долго и в таких муках, как Закон об обжаловании в суд действий должностных лиц, ущемляющих права граждан. На его пути стояли мощные бастионы старых привычек, ведомственных амбиций, сцементированных опасением: "как бы чего не вышло".
Никто не хотел открыто и прямо сказать, что права граждан собираются принести в жертву чиновничьему спокойствию. Но это все же произошло. Закон получился малоэффективным. В нем, например, записано, что коллегиальные решения должностных лиц суду не подконтрольны. А это значит, что если вы собираетесь подать в суд, допустим, на заведующего райсобесом, приславшего извещение об отказе в назначении пенсии, то рассматриваться жалоба не будет. Хотя бумагу подписал руководитель райсобеса, но решение принял не он один, а комиссия.
Десять лет, по сути, оставалась мертвой статья 58 Конституции СССР, предусматривающая издание такого закона. И вот, когда его наконец приняли, выясняется, что он не сможет защитить человека, которому незаконно чинят препятствия в постановке на учет для получения или улучшения жилья, занижают размер пенсии, отказывают в разрешении перестроить квартиру. Поскольку все эти жизненно важные решения принимаются у нас коллегиально, то обжаловать их можно, как и прежде, только по начальству.
Не коснулся закон и случаев незаконного увольнения многих категорий служащих, которые сегодня включены в так называемую "номенклатуру".
Считаю, что запрет обжаловать в суд коллегиальные действия не имеет под собой конституционного обоснования. Надо вернуть закону его изначальную сущность - быть гарантом для трудового человека, а не игрушкой для бюрократа.
КОРР. В этом плане, видимо, еще более уязвим Указ об анонимках. Читатели спрашивают, почему такой важный в эпоху гласности законодательный акт принят "анонимно" - без публикации его проекта, без широкого обсуждения специалистами.
САВИЦКИЙ. Считаю, что проект Указа надо было предварительно обсудить непременно. В нем есть сомнительные положения. Например, необходимость сообщать в письмах и жалобах домашний адрес и место работы. Кроме того, в Указе нет строгого запрета пересылать жалобы именно тем персонам и ведомствам, на которые гражданин жалуется. А ведь это делается очень часто.
Анонимки, безусловно, зло. И с ними надо бороться. Но ведь и они бывают разные. Согласен с товарищами, которые считают, что надо различать злобные, завистливые и беспочвенные анонимки обывателей от писем людей, отчаявшихся в своей борьбе с бюрократом. Такие письма часто тоже без подписи, и формально они анонимны, однако заслуживают внимания.
К сожалению, у нас еще не изжиты факты преследований за критику, о чем свидетельствуют многочисленные публикации в печати. И раньше и теперь нет пока надежных гарантий того, что человек, восставший против начальника-подлеца, крупной финансовой аферы или другой несправедливости, добьется своего, что его не затрут, не уволят с работы, найдя подходящий предлог. Подобных фактов много, а судебных процессов над зажимщиками критики, несмотря на наличие в УК РСФСР статьи 139"sup"1"/sup", в стране почти нет. Вот и подумает иной, написавший жалобу, подписывать ее или остаться неизвестным.
Видимо, напрасно не включили в Указ пункт о сохранении по желанию автора тайны подписи при дальнейшей проверке или расследовании его письма. Это необходимо оговорить, дав тем самым людям право на защиту. Отсутствие такой оговорки только на руку бюрократам.
КОРР. Этих и других недостатков можно было бы избежать, если бы законопроекты обсуждались всенародно?
САВИЦКИЙ. Думаю, что так. Нельзя, однако, сказать, что проекты законов у нас не проходят всенародную апробацию. Совсем недавно все мы обсуждали проекты законов о государственном предприятии, о кооперации. Но вот решение, какой проект вынести на предварительное обсуждение народа, а какой - прямо на сессию Верховного Совета, принимается, на мой взгляд, не всегда обоснованно.
Следовало бы в Законе "О всенародном обсуждении важных вопросов государственной жизни", который, кстати, тоже был принят в прошлом году без опроса широкой общественности, точнее сформулировать критерии, когда всенародное обсуждение проекта безусловно необходимо и обязательно. Иначе нам и дальше придется сталкиваться с фактами волюнтаристского утаивания "неудобных" законопроектов от широкого общественного контроля.
Демократия и право - неразрывное целое, они взаимоохраняют и поддерживают друг друга. И этот сплав целиком должен быть воспринят социалистическим правовым государством, создать которое, как подчеркивалось на XIX партийной конференции, - наша первоочередная задача.
Беседу вел В. ВОРОНЕЦКИЙ.
Самое главное право