"Вся власть - Советам!". Слова этого лозунга, выдвинутого Октябрем, все чаще встречаются в редакционной почте. Что надо сделать для радикального повышения роли Советов в повседневной жизни? Как превратить выборные представительные органы народа в подлинных носителей государственной власти? Этим и другим вопросам, волнующим читателей, посвящена беседа нашего корреспондента с ведущим научным сотрудником Института государства и права АН СССР, доктором юридических наук Б. П. КУРАШВИЛИ.
КОРР. Борис Павлович, вот выдержка из письма в редакцию: "Еще недавно мы говорили о полновластии Советов, их преимуществах над парламентами и муниципалитетами в буржуазных странах, - пишет Г. Юркин из Москвы, - а сегодня утверждаем, что они мало что решают. Чем это объяснить?".
КУРАШВИЛИ. Да, говорили и писали о преимуществах Советов немало, но при этом часто выдавали желаемое за действительное. На поверку же оказалось, что наша политическая система и ее основа - Советы народных депутатов далеко не столь эффективны, как этого хотелось бы. Полными хозяевами в государстве и на местах, как это записано в Конституции, Советы не стали.
КОРР. А почему, на ваш взгляд, не обеспечивается высокая эффективность в деятельности Советов?
КУРАШВИЛИ. Причин несколько. Главная, думаю, в том, что депутаты Советов, не прекращая своих основных профессиональных занятий, выполняют депутатские обязанности как общественную работу. Они, конечно, не отрываются от народа, живут в его гуще и приносят в Советы свои непосредственные, живые представления об интересах трудящихся. Это необходимо и хорошо. Но в то же время депутаты отводят работе в Совете относительно немного времени. И это, конечно, не может не сказаться на результатах. Вспомним: Советы собираются и заседают всего несколько раз в году и работают день-два, иногда несколько дней. В остальное же время их обязанности за малым исключением выполняет аппарат. В результате Советы фактически выполняют роль института одобрения и поддержки политики партии. Они стали формой "демократии поддержки".
Так продолжалось много лет. Дело дошло до того, что, как было отмечено на январском (1987 г.) Пленуме ЦК КПСС, выборные органы принижались и попадали в подчинение аппарату управления. Причем аппарату с бюрократическими извращениями, во многом вышедшему из былого подчинения политическому руководству и как бы осуществляющему "вторую власть". Это двоевластие не в классовом, а в организационном смысле было и остается одним из главных элементов механизма торможения.
КОРР. И как его сломать?
КУРАШВИЛИ. Надо прежде всего и главным образом превратить Советы из "демократии поддержки" в форму "демократии участия". Как это сделать? Начнем с численности Советов. Из широких форумов, подходящих больше для митингов, торжеств и заранее предрешенных единодушных голосований, Советы всех уровней следовало бы превратить в обозримые снаружи и изнутри коллегии, годные для всестороннего обсуждения вопросов, их ответственного решения с учетом мнения всех или почти всех депутатов по каждому вопросу, а для этого, конечно, необходимо сократить численный состав Советов.
Сейчас в палату Совета Национальностей каждая союзная республика посылает 32 депутата, автономная - 11, автономная область - 5, автономный округ - 1. В составе СССР 15 союзных республик, 20 автономных, 8 автономных областей, 10 автономных округов. Получается в общем итоге 750 депутатов. Столько же их в Совете Союза. Итого полторы тысячи. Много. Может быть, следует установить такие нормы представительства: союзная республика - 8, автономная - 4, автономная область - 2, округ - 1. Это даст Совет Национальностей численностью в 226 депутатов. Столько же в Совете Союза. Значит, всего в Верховном Совете СССР будет 452 депутата. Тоже немало, но это уже представительство рабочее. В союзных республиках численный состав Советов вполне можно было бы ограничить 100 - 150 депутатами, в автономной республике, крае, области, крупном городе - 50- 100, на районном уровне - 20 - 30 депутатами.
КОРР. Дело, видимо, не только в количественном, но и в качественном составе депутатов?
КУРАШВИЛИ. Да, конечно, особенно важен их состав по социальному положению. Едва ли в согласии с изначальной идеей Советов в них все больше выбирают партийных, государственных, профсоюзных и других руководителей. Членство в Советах для многих из них стало как бы почетным дополнением к должности. Эта группа депутатов, например, в Верховном Совете СССР очень значительна - до 39% из общего состава избранных.
Думаю, что депутатами Советов всех уровней должны выбираться граждане, не занимающие должностей (руководящих и исполнительских) в партийном и государственном аппаратах управления выше предприятий и других организаций, являющихся основными звеньями экономической и социально-культурной деятельности общества. Это должны быть авторитетные в народной толще "простые" граждане, рядовые труженики с государственным мышлением и широким кругозором. Люди принципиальные, смелые, решительные, способные выражать и отстаивать интересы общества, государства, социальных групп и слоев, национальных и территориальных общностей.
КОРР. Но, очевидно, для возрождения авторитета Советов народных депутатов одного "народного" их состава недостаточно.
КУРАШВИЛИ. Считаю, что Советы от районного уровня и выше должны функционировать постоянно, исключая каникулы. Депутатов следует переводить на содержание государства: "депутатская служба" при этом становилась бы их основной деятельностью.
Работа депутатов, думаю, должна проходить главным образом в постоянных комиссиях. На союзном уровне их может быть примерно 25, на республиканском и местном - меньше. Можно создать объединенные комиссии, охватывающие близкие сферы управления. Сессии Советов продолжались бы не день-два, а столько времени, сколько требуется для тщательного обсуждения принимаемых решений.
В состав органов власти должно входить больше людей умственного труда. Вряд ли можно считать нормальным тот, например, факт, что в составе Верховного Совета СССР юристов "по должности" всего два - министр юстиции да Генеральный прокурор СССР. Полагаю, что для повышения активности депутатов Советы и их постоянные комиссии должны пользоваться самыми широкими полномочиями. Они, в частности, должны знакомиться со всей имеющейся по решаемому вопросу информацией, изучать общественное мнение, опрашивать руководителей подотчетных органов и кандидатов на эти должности, одобрять или не одобрять их пребывание в должности или назначение на нее.
КОРР. Видимо, такая работа должна проводиться гласно.
КУРАШВИЛИ. Конечно. Представляется, что Советы всех уровней должны вести работу максимально открыто, со свободным доступом публики, с освещением интересующих народ дискуссий по телевидению. Депутаты нижестоящих Советов при необходимости могли бы участвовать в работе вышестоящих Советов с правом совещательного голоса.
КОРР. Если Советы, как вы предлагаете, станут постоянно действующими, то какая роль при этом отводится их президиумам, исполкомам. Может, они не нужны?
КУРАШВИЛИ. Считаю, что они должны сохраниться, но не в качестве постоянных органов Советов, а в качестве органов, которые организуют деятельность Советов, координируют работу постоянных комиссий, представляют Советы в их отношениях с другими органами власти и управления. Нужен и Президиум Верховного Совета СССР, как коллегиальный глава государства. Считаю, следует иметь президиум и в местных органах власти, оставив при них и исполкомы как коллегиальные административные органы общей компетенции, образуемые Советами и подотчетные им. Председателя Президиума Совета, его первого (или единственного) заместителя и секретаря, в отличие от других членов Президиума, должны выбирать на всех уровнях не Советы, а непосредственно население. Эти три должности нужно замещать профессиональными политиками, с соответствующей подготовкой и опытом работы.
Может быть, следует выдвигать кандидатами на посты председателей президиумов Советов районного уровня и выше первых секретарей соответствующих партийных комитетов. А на пост Председателя Президиума Верховного Совета СССР Генерального секретаря ЦК КПСС. Партийные руководители, являющиеся фактически "первыми лицами" на каждом уровне управления, будут, следовательно, получать данный мандат и на основе общедемократической процедуры - не только от партии и ее организаций, но и от всего народа.
КОРР. Сегодня больной вопрос - распределение полномочий. Большинство предприятий, причем практически все крупные, не подчинено Советам. Возможности Советов воздействовать на них весьма ограничены. Вопросы комплексного развития территорий решаются не столько Советами, сколько отраслевыми ведомствами в центре, а часто фактически не решаются. Что, на ваш взгляд, тут следует предпринять?
КУРАШВИЛИ. Думаю, что за самым редким исключением в области, крае не должно оставаться предприятий и других организаций, не подчиненных местному Совету. Они должны быть в подчинении соответствующего подразделения облисполкома и через него - вышестоящего ведомства союзной республики и Союза ССР. Дело ведомств осуществлять в основном научно-техническую и инвестиционную политику в рамках общегосударственных программ. Предлагаемые изменения позволят перевести, наконец, управление всей экономической и социально - культурной деятельностью территориальной общности с преимущественно партийной основы на преимущественно государственную.
В заключение скажу, что реформа Советов народных депутатов давно назрела. Судя по Тезисам ЦК КПСС, этому важному делу на XIX партконференции будет уделено самое пристальное внимание.
Беседу вел В. ВОРОНЕЦКИЙ.
ЧЕЛОВЕК И ЗАКОН. В ОБЩЕНАРОДНЫХ ИНТЕРЕСАХ Местничеству и ведомственности - заслон!